第六部分 寻找突破口 “政社合一”的长尾巴 始于20世纪80年代贵州的土地制度改革试验，后来有机会上升为全国性的法律。不过其内容多少已打了折扣：所谓“承包期内不得调整承包土地”，不是贵州的50年不变，而只是30年不变。即便如此，该法也没有得到全面实行，很多地方在承包期内就调整承包地，调地的方法也多种多样，非常因地制宜。 算“有法不依”吗？似乎不算，因为村子里的事，还有另外一套法律准则在平行发挥作用。这就是“村民自治”，即“由村民依法办理自己的事情，发展农村基层民主，维护村民的合法权益，促进社会主义新农村建设”（见2010年修订的《中华人民共和国村民委员会组织法》）。“村民自治”也是改革的产物。人民公社的传统是“政社合一”，全国基本上一乡一社，人民公社既是基层政权，也是集体经济组织。家庭联产承包之后，人民公社解体，1982年《宪法》提出重建乡、镇人民政府。1983年中共中央、国务院下达通知，宣布实行政社分开，要求到1984年底完成乡（镇）人民政府的重建。 问题是一个乡平均也有几万农民，在乡级之下，还要不要设立更基层的政权组织？不设村庄机构，乡行政的跨度太大—考虑到当时的交通、通信状况，更是如此。可再设一层呢，无端加出几十万个村公所来，财政供养压力过大。这才是中国这样的中央集权大国的基本难题，不妨称之为“大国末梢定理”。来回权衡，最后的均衡点选在村民自治，也就是设立由村民选举产生的村民委员会，作为“基层群众性自治组织”。至于村民委员会与基层政权的相互关系，1982年《宪法》先定下“由法律规定”的原则，然后由《村民委员会组织法》给予法定。 第一部《村民委员会组织法》是1998年由全国人大通过的。该法肯定了村民自治，也规定了乡、镇政府对村民委员会的工作要“给予指导、支持和帮助，但是不得干预依法属于村民自治范围内的事项”；又规定“村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。反…