序 从中国走向现代化的进程来看，民国时期是承先启后的重要阶段。这个阶段的许多东西都是国人在学习、摸索与实验，包括国家的各种制度设计、政府机构的设置与功能发挥。中国有着悠久的历史文化与传统、幅员辽阔、人口众多，内部本身就很复杂，近代面对外部世界的逼迫挤压，变革刻不容缓，但内外环境提供的变革时间与空间十分苛刻，新旧杂陈、内外交困增加了变革的难度与复杂性。 秦始皇统一中国后，中央集权成为国家的基本特征。毛泽东说过，革命的根本问题是政权问题。政权的得失与巩固是解读中国历史的钥匙。随着内外环境的变化，中央政府行政机构的变革成为常态，历朝历代均会依据前朝的经验教训，对行政机构适时做些变革，有些朝代甚至会不停地自我革新（通常被称为“变法”或“新政”）。大致上说，中央政府机构的变革要有顶层设计，有改革理念，有预期目标，有整体计划与分步实施，有改革推动力与改革基础等。任何变革都会涉及政治权力与利益的分配，都会有阻力。中国历史上有的变革很成功，不仅走出了当时的困境，且富有远见，为后代所沿用；有的变革浅尝辄止，半途而废。有些朝代更因变革引起种种不当，反而失去政权。革命不是请客吃饭，变革同样不是请客吃饭，当局未必一定要追求时尚而变革，尤其是欲得其名而无其实的变革，或者没有诚意虚应故事的变革可能会惹火烧身，更是政权稳定之大忌。如清末“新政”所主张的君主立宪制，相对于传统的君主制似乎是一个巨大的进步，但此方案出台后，清廷言行不一，变革的社会基础、财政基础又弱，中央政权权威已失，使原对此寄予厚望的立宪派大失所望，从而背弃朝廷，加速了清朝的覆亡。危机时代，如何通过变革转危为安，的确是一个棘手的难题。 作为当局者，完成一场成功的行政机构变革并非易事，时间上或旷日持久，指望毕其功于一役并不现实；空间上涉及从中央到地方的行政层面，涉及资源分配与利益调整，受到政治环境等多方因素的制约。历史与现实表明，变革能否成…