7月6日，全国人民代表大会在官方网站上公布《中华人民共和国预算法修正案（草案二次审议稿）》，并向社会公开征集意见。“外行看热闹，内行看门道”，虽然媒体对此次修改的报道不多，但是学界对此的意见却是异常鲜明：大到《预算法》的立法原则、人大和政府之间的关系，小至国库经理制和年度预算的生效时间等，莫不充满着激烈的批评。 我们有必要先回顾一下《预算法》的历史：从世界范围来看，《预算法》并非自国家诞生之日就有，而是历史发展到一定阶段之后的产物——即政府和纳税人相互妥协之后的产物。 1215年英王约翰宣誓同意的《大宪章》，第一次以法律的形式将财产问题与政治问题挂钩，规定了“国王非经贵族和教士组成的大会议同意，不得向封建主征收额外的税金”。英国议会的形成过程表明，议会主要就是一个纳税人会议。在15世纪之前，批准纳税也几乎是议会唯一职能。 1265年，担任英国摄政王的蒙福尔为了解决财政困难，重新召开等级议会，除了大贵族和大主教照例参加外，每个郡还推选两位骑士代表、大城市选出两名市民代表参加会议。平民——也就是纳税人第一次成为议会代表，拥有了对国王财政收支的监督权。 当然，更大的进步是在1688年英国“光荣革命”之后的《权利法案》。1689年通过的《权利法案》，赋予议会以决定财政预算、监督行政管理等权力，同时要求政府必须编制收支表提请议会审查。此后，英国经过财政统一、收支审计等制度构建，在19世纪70年代完成了从税收国家向预算国家的转型，英国也成为了世界上第一个预算国家。 与之前的税收国家不受约束的行政权力相比，预算国家最大的功能就是通过预算规范将政府行为约束在可预见范围。“天下没有免费的午餐”，任何政府行为都需要财政支持，从这个意义而言，限制政府的财政支出就是限制政府的公权力。而对具体财政支出的约束则有助于引导政府行为的方向，从这个意义而言，《预算法》是一部约束政府行为的财务立法，它为公众…